กาลครั้งหนึ่งในสมัยโบราณ (แต่ก็ไม่นานมากนัก) การปกครองโดยเฉพาะตามหัวเมืองนั้นมิได้เป็นระบบระเบียบแบบแผนมากนัก แม้เจ้าเมืองจะมีอำนาจในทางทฤษฎีแต่ในชั้นการ